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程红兵:如何实现权利的让渡,是中小学激发办学活力的关键

去年底,教育部等八部委联合印发《关于进一步激发中小学办学活力的若干意见》。要实现政策的落地,解决权利的让渡,包括放权、赋权、用权就成了关键,我们需要建立起良好的教育治理模式,才能真正推动这场自上而下的改革,释放、增强每一所学校的办学生机与活力。

治理体系变革的初心是改变单一管理主体的局限性,实行体制机制变革,更好地发挥新体制机制的优越性,充分调动社会各界力量积极支持、参与学校办学,充分发挥专业人士的办学智慧,实现多元主体办学,提升办学质量,以解决越来越复杂的多元化、多层次的教育问题,以满足人民群众日益增长的教育需求,实现教育善治。

理论设计常常是理想的,其出发点无疑也是好的,但现实是复杂的,教育治理的理论设计并不能完全实际转化为现实。

究其原因,一方面教育治理的理论构想本身有部分乌托邦的成分,并没有充分考虑教育涉及到方方面面的复杂局面;另一方面教育治理模式的变革说到底是权力的再分配,建立新的治理模式就是要扩大办学主体的自主办学权,涉及到放权、赋权、用权,权利的让渡是和一般人的本心相悖的,是与社会文化相悖的,在实践中必然遇到许多难以克服的困难。

因此,教育治理比较现实的是在理想的远景与现实的情境之间寻找一种平衡。

但是这个平衡十分不稳定,不平衡表现在学校的教育治理设计之初是美好的,其实现结果却是不完善的;不平衡也可能表现在前期后期的不一致性;不平衡还表现在改革的先行者所面对的现实矛盾,和继任者所面对的现实矛盾,不完全一样,于是继任者为了解决现实矛盾放弃当初的改革,所谓时移世易是也。

因此,不平衡是教育治理改革一开始就注定的结局,但这并不能否定教育治理改革的意义与价值,至少在教育治理改革的进程中通过研究和实践,可以更加清晰地描述现实的实然状态,可以更加清晰地让人们看到教育改革的复杂性,看到体制机制改革的利益关联性,可以预知几种或多种教育体制改革的发展走向,从而可以更加务实地设计教育治理的科学模型、科学路径、改革策略,探究教育治理的理论规范性和现实可行性,至少可以勾勒出相对现实的一种未来的发展趋势,表达出一种可能的应然状态。

教育治理改革的第一步是政府放权给社会机构。

我国教育管理体制看似发生了中央向地方放权的变化,但站在基层学校的角度而言,这种教育管理权的重新配置并没有从根本上改变政府的教育管理模式,各级教育行政部门仍然习惯于行政审批、计划指标、比例控制等一系列与计划经济相适应的管理手段和管理工具。

现实状态是各级教育行政部门以下发各种文件和检查督导来实现对学校的有效控制,基本上是以控制为主要目的,而控制说到底就是体现自己权力为大为主要导向,所以教育行政部门的文件基本上是以“严禁”“不允许”“不能”“严查”为主要措辞语言,基层学校权力越来越小,因此抑制了学校的办学活力,这也是在教育领域全面深化改革面临的根本性的体制障碍。

理论上教育治理必须首先实现政府充分放权这样一种应然状态。

只有放权,才能搞活;只有放权,才能可以实现学校办学自主权,治理体系变革设计的主要优势就在于实现办学自主,体现在“用人自主”、“用钱自主”、“课程教学自主”。

  • 学校用人自主

学校实行契约型教师聘任方式,学校独立招聘教师或解聘教师,学校自主制定教师薪酬制度和奖励方案。

不再受公办学校招聘教师繁琐流程的约束,不再受公立学校用人固化的影响,不再受公立学校平均主义大锅饭的影响。打破公立学校进得来、出不去的现状,优秀教师进得来,不合格教师出得去,避免公立学校教师队伍死水一潭的状况。

实现教师多劳多得,优绩优酬,将极大地调动了教师队伍的工作积极性。

  • 学校用钱自主

政府的财政拨款按照生均经费的标准拨付给改革学校,学校在董事会的指导下建立财务章程,学校按照董事会、基金会通过的财务章程、采购流程自主使用办学经费,学校的财务章程向政府财政局、教育局报备,理论上政府审计局应该根据学校的财务章程审计学校的经费使用,这样才能实现规范加效益的双重效果。

反之,如果政府审计局按照一般公立学校所应遵守的一切标准、规则来审计改革实验学校,那么学校就不能自己制定教师的薪酬标准,所谓的用人自主就无法实现;学校经费自主支配的权利就被剥夺,那么改革的初衷即无法实现,改革的意义就悄然中止。

  • 学校课程教学自主

校长如果拥有充分的教育教学领导权,那么以校长为首的管理团队基于国家课程标准的前提下,就可以带领教师大胆实施新课程改革,课程重构,学科重组,课堂重建,构建适合于学生发展的课程系统,建设全新的课堂,建立全面的评价体系。

这里又涉及到点与面的关系,是否允许并鼓励改革实验学校先行改革,还是一定要受制于当下政府所有的文件规定。如果是前者,那么学校将以全新的办学模式实现教育治理改革的目标;如果是后者,那么改革只能是带着镣铐跳舞,修修补补,局限性很大。

现实运行状态常常并不理想,这与政府机构一些人员的素养有极大的关系。刘易斯认为,好政府需要统治者的明智和被统治者的满足相结合,“政府的质量取决于统治者的质量而不取决于政府的形式”。

国家治理如此,教育治理亦然。

从纵横两个方面看都是这样,纵向看,教育改革的创始者大都有一定的格局和能力,然而政府机关人事变动之大之快,也会影响后续改革是否得以持续,一般说来,后来者大多没有前任那么大的魄力和勇气,而且后来者主观上也会觉得那是前任的政绩,不是自己的政绩,对自己而言意义不大,所以后来者总是另起炉灶,这在全国各地各个领域都是如此,那种“功成不必在我”的大气风范是比较少见的。

横向看,即使教育主管部门(教育局)管理理念开放,主张改革,但其他政府部门如人力资源保障局、财政局、审计局、发改委,他们是否秉持改革思想,是否支持教育改革,也直接关系到教育治理改革的成功与失败。 

就现实情况而言,一些政府机关习惯于掌权,不习惯于放权;习惯于统一化、规范化管理,一管就死;不习惯于个性化管理,一放就无所适从;习惯于下达“严禁”“不许”之类的指令,不习惯于传达激活基层创新改革的指令。

这对长期浸淫于体制内的公务人员、尤其是领导者的治理能力带来前所未有的挑战,重要的挑战就是原来是从上到下的官僚等级结构,现在是平行的网络结构,传统的管理是命令型的,政府凌驾于其他一切组织之上,通常以指挥者的身份向学校发号施令,它与学校是上下级关系,政府发指令,学校无条件服从,学校处于被动状态,这与传统政府是唯一管理主体有关。

现在教育治理改革之后,教育行政部门其实是把原本属于自己的权力交出来,给社会机构办学,这是第一步,无疑是最困难的一步,也是制约教育综合治理能否实现的关键一步,没有这一步,教育治理无从谈起。

教育治理改革的第二步是由董事会赋予学校管理团队权力。

理论上以社会机构为主,联合政府相关部门代表、社区代表、社会贤达代表、家长代表、教师代表组成校董会,一般情况下校董会的实际运作权力掌握在机构手里。

理论上董事会的权力边界应该是明晰的,董事会负责审核学校发展规划、高级管理人员选聘、财务状况预算决算审核。

比如副校长、校长助理由校长提名,董事会负责考察,建立以校长为首的学校管理团队,并赋予实实在在的学校管理权。董事会派出专业人员指导学校制定并审核学校财务章程和学校采购流程,年度审核学校的发展规划、重点项目,审核学校财务预算、决算,聘用专业会计事务所审计学校经费使用情况,同时也审计人事制度及相关流程。

学校其他权力交给校长为首的学校管理团队。

这是理论上的应然状态,如果这样运作,与其他公立学校相比,教育治理的改革学校的办学自主权得以实实在在的体现,人权,财权,教育教学管理权,即包括学校发展规划制定权、学校环境改造与文化标识的确定权、常规教育教学的安排权、课程改革的自主权、教材读本的自选权、教师聘用与奖惩权、学生毕业的批准权、学校与社会的合作权等得到了充分的赋权。

但现实运行状态并不如此简单,这之间也有一个重要的变量因素需要重视,即采用了董事会、基金会这种管理形式,并不一定能够实现学校自主办学,就像“政府的质量取决于统治者的质量而不取决于政府的形式”一样,关键在于管理者的质量。

一般来说,作为董事会、基金会的主要领导是改革的初始参与者,积极改革,主动改革,支持学校自主办学,但是具体日常管理人员是本着帮忙不添乱的心态,还是自以为掌握相关权力,也要对学校行使一定的管理权,也要干预学校的行政管理,这就影响了理论构想是否实现或者实现的程度如何,这就直接关系到董事会、基金会是否真正赋予校长为首的学校管理团队的管理权,影响到学校是否具有真正意义上的自主办学权。 

权力是个好东西,它能帮助我们实现自己的主观意志,给人以成就感,喜欢权力,喜欢使用权力,几乎是管理者与生俱来的特性,所以一般情况下权力的无条件让渡是不太可能的。

教育治理改革的第三步是学校管理团队规范而高效地使用权力。

教育治理改革,学校实施内部治理,理论上通过实体建制,明确权力边界;通过程序建制,明确权力程序;通过行政问责,明确权力约束,真正建立权力自律。

这种管理机制非常科学,体现重心下移,学校直接面向董事会,扁平化;企教结合,学校吸收企业现代化的管理方式,提高效率,注重社会评价,突出社会认可度。从而实现学校治理的现代化,极大提升学校办学质量,这是理论上设计的应然状态。

但这里一个重要因素就是校长的个人素质,校长如果是有教育信仰,具有很高的职业操守,具有高水平的学校领导力,具有很强的自律意识,就能保证规范而高效地使用权力,从而产生积极的效益;反之,则学校管理绩效不佳,学校行政管理不规范。

现实情况下,实然状态常常并不理想,一个重要的原因就是校长权力的边界意识没有真正确立,什么时候、什么场合、什么问题校长应该行使自己的权力,什么时候、什么场合、什么问题校长无权行使相关权利,一般的校长常常搞不清楚;面对权力一不小心常常会自我迷失,甚至权利膨胀,无原则地使用权力,进而导致滥权,这就与初始的构想背道而驰了;更有甚者,为了一己之私,以权谋私,那就完全走上反面了。

教育治理体系变革重要的是分权,因为权利不能由某个团体或个人所独占,而应当属于教育事业的利益攸关方,他们之间的关系是平等的合作伙伴的关系,每个主体按照既定的规则办事,使每个人的行为高度透明,具有可预见性,这也体现了民主的一般精神。

分权的意义在于明确政府的权力边界,激活社会的活力;赋权的意义在于明确社会机构的边界,激活学校的活力;用权的意义在于明确校长的权力边界,激活教师的活力。 

教育治理的实质就是在教育系统的动态演化、发展过程中,持续地激发相关教育主体的活力、使其发挥最大效能和作用,其关键要素有两个。

一是,要充分下放权力,包括人权、财权、事权,权力下放不充分,则抑制发展活力,财权、人权与事权不匹配,则制约学校自主办学。

二是,各级各层领导者、管理者的职业品质及其站位立场,是从长远的根本的利益出发;还是从狭隘的、短视的、甚或自私的利益出发。是站在促进教育改革,促进学校治理模式多元化,促进教育事业创新发展;还是站在维持现有一切权力关系,维护现有一切制度、规则。如果是前者,改革实现的力度就比较大;如果是后者,改革就难以实现原初的构想。

转载自新校长传媒,作者程红兵

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